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Histoire de l’institution départementale et de la Décentralisation

C'est en 1789, en pleine Révolution, que Guillaume Thouret, député du Tiers-État et homme du Nord, a l'idée de découper administrativement le territoire français : c'est la naissance des départements, ils sont alors au nombre de 83, ils remplacent les provinces qui avaient été définies sous l'Ancien Régime. Les géographes Cassini, père et fils sont alors chargés de redessiner la carte de France de telle sorte que les départements aient tous une taille comparable et que leur chef lieu puisse être atteint en une seule journée de cheval.

La création des départements en 1790 procède d'une démarche républicaine. D'abord organisation administrative, le département, entité territoriale a évolué au cours de ses 220 ans d'existence jusqu'à sa complète autonomie conférée par les lois de décentralisation. L'histoire de l'institution départementale est donc marquée par la coexistence de deux pouvoirs, l'un émanant du niveau central représenté par le Préfet, l'autre au niveau départemental représenté par le Président du Conseil général.

Pendant toute la première moitié du XIXe siècle, le conseil général ne disposait pas de beaucoup de pouvoir, il entendait les comptes du Préfet et faisait connaître au gouvernement ses vœux. Ce n'est en fait qu'à partir de la loi du 10 août 1871 que le Conseil général accéda à l'autonomie : cette loi délimite les pouvoirs respectifs du conseil général et du préfet et promulgue la charte de l'administration territoriale. Pendant près de 200 ans (1800-1982), le préfet fut le détenteur du pouvoir exécutif dans le Département.
Le changement décisif intervient une centaine d'années plus tard, en 1982 avec la loi dite de décentralisation.
La décentralisation de 1982 a rééquilibré les pouvoirs et défini les champs de compétence entre le Préfet, représentant de l'État et le président du Conseil général. Depuis cette date le département a le statut de collectivité territoriale de plein exercice.
L'ensemble des missions et compétences des départements découlent des lois de décentralisation et concernent essentiellement l'action sanitaire et sociale, l'équipement rural, la voirie, les collèges, les transports, l'environnement, le tourisme, la culture, le patrimoine, l'aide aux communes, l'aménagement du territoire, etc.

L'organisation de l'administration territoriale française se conjugue à plusieurs niveaux : l'État, la Région, le Département et la commune auxquelles s'ajoutent les structures de coopération intercommunale. L'administration locale repose donc sur une organisation à plusieurs niveaux : la commune, le département et la région, qui sont à la fois des circonscriptions administratives de l'État et des collectivités territoriales décentralisées. Chaque collectivité dispose de pouvoirs propres, aucune ne peut exercer de tutelle directe ou indirecte sur les deux autres.

Les deux grands moments de la décentralisation se sont concrétisés par l'adoption de lois élaborées par le Gouvernement : ce sont les lois Defferre en 1982-1983, puis la réforme constitutionnelle en 2003.

Ces lois marquent la volonté politique d'opérer une redistribution des pouvoirs entre l'État et les collectivités locales avec comme objectifs une meilleure efficacité de l'action publique et le développement d'une démocratie de proximité.

Histoire de la départementalisation en France

La décentralisation-Naissance, adolescence et maturité : les grandes dates et étapes de la décentralisation

Genèse

En 1970, sous la Ve République, l'autonomie et les compétences du Conseil général en tant que collectivité augmentent, en 1981, la loi bonnet définit les responsabilités des collectivités, en 1982 la tutelle du préfet est remplacée par un contrôle à posteriori des actes des départements.

Acte 1 : mise en place de la décentralisation et naissance des collectivités territoriales de plein exercice - 1982 à 2002

  • loi du 2 mars 1982 :

    les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus

    La tutelle du préfet est levée, le conseil général règle désormais par ses délibérations les affaires du département. Le président est élu par ses collègues après chaque renouvellement triennal et est l'organe exécutif : il prépare et exécute les délibérations du conseil général, il est l'ordonnateur des dépenses.

    À cette date le Conseil général est chargé des questions de :

    • voirie (construction, rectification, entretien, etc.)
    • patrimoine immobilier (acquisitions, aliénations, constructions, aménagements, etc.)
    • d'actions sociales et de santé (organisation des différents services et création d'établissements sociaux et sanitaires)
    • d'enseignement (bourses d'études)
  • les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 élargissent les compétences du Conseil général qui instituent la DGD (Dotation Générale de Décentralisation) et la DGE (Dotation Générale d'Équipement). Ceci donne au département les moyens financiers d'assumer de nouvelles compétences en définissant la répartition des compétences entre communes, départements, régions, État.
    Nouvelles compétences : équipement rural, action culturelle (archives départementales, bibliothèque départementale de prêt (lecture publique), collèges, transports scolaires, action sociale et santé, planification et développement économique, canaux et ports, urbanisme, environnement, patrimoine, transports non urbains de voyageurs, aménagement du territoire, voirie, logement, tourisme.
    L'ensemble des missions découlent des différentes compétences des conseils généraux, apparues avec les différentes étapes de la décentralisation. Leur point commun : améliorer la vie quotidienne des habitants du département.

Compétences départementales

L'action sociale 

Elle constitue l'essentiel des compétences départementales. Les domaines concernés sont très variés : action en faveur des personnes âgées, des personnes handicapées ou de l'enfance, mais également prévention, insertion des personnes en difficulté.

L'équipement et les transports

Le réseau routier des départements compte 361 200 kilomètres soit 40 % du réseau routier français. Le conseil général assure l'aménagement et l'entretien de la voirie départementale. En parallèle, il développe, aux côtés de l'État et de la Région, par le biais des contrats de plan, le réseau routier et autoroutier de la France.
l'aménagement et l'exploitation des ports de commerce et de pêche, l'organisation des transports collectifs de personnes et notamment le transport scolaire relèvent également de la compétence des départements.

L'aide aux communes

Les communes et les intercommunalités sont des interlocuteurs privilégiés des départements. Le conseil général les aide à investir et à s'équiper dans de nombreux domaines : alimentation d'eau potable, assainissement, électrification, voirie, financement d 'équipements communaux (églises, mairies, gendarmeries, centres de secours), embellissement des villages, protection de l'environnement, aménagement foncier, etc. Le département intervient également par le biais de contributions et de financements aux projets urbains et à la politique de la ville.

L'éducation, la culture, le patrimoine

La construction et l'entretien des collèges ainsi que certains de leurs équipements dont l'informatique, les bibliothèques de prêts, les subventions à de nombreux festivals ou rencontres culturelles sont également de la responsabilité des départements.

Le développement économique

Cette compétence relève essentiellement des conseils régionaux. Néanmoins, le département favorise l'accueil et la croissance des grands équipements de recherche. Dans les départements ruraux, l'intervention économique du Conseil général permet le maintien d'activités essentielles à la vie quotidienne (petits commerçants, école, services publics de proximité, etc.). Les départements entendent faire valoir leurs spécificités, en particulier les actions menées auprès du secteur des PME-PMI et du secteur artisanal. Il participe enfin à la modernisation de l'agriculture et à l'installation des jeunes agriculteurs.

L'environnement, le tourisme

Les Conseils généraux sont également chargés de la protection de l'environnement. Ils veillent notamment à la préservation des Espaces Naturels Sensibles (ENS), sont responsables de la gestion de l'eau et des déchets. Ils ont également la responsabilité des itinéraires de promenades et de randonnées. Les départements financent en moyenne 86 % du budget des comités départementaux du tourisme qui sont chargés d'assurer la promotion et la commercialisation de l'offre touristiques, en concertation avec les partenaires locaux concernés.

Les autres grandes dates de la décentralisation, de la déconcentration et du statut des collectivités territoriales

  • la loi du 26 Janvier 1984 crée une véritable fonction publique territoriale
  • la loi du 30 décembre 1985 fixe une liste de mandats au sein de laquelle les élus ne peuvent cumuler plus de deux fonctions ou mandats. Les régions sont reconnues comme collectivités territoriales à part entière
  • les lois du 25 janvier 1985 et du 6 janvier 1986, après avoir posé les principes du transfert de compétences, répartissent ceux-ci matière par matière : construction, équipement, entretien et fonctionnement des collèges, sécurité (organisation, fonctionnement et équipement du service départemental de lutte contre l'incendie)
  • la loi définit en 1986 la première élection au suffrage universel direct des conseillers généraux
  • la loi du 13 juillet 1987 modifie profondément celle de 1984 sur la fonction publique territoriale
  • la loi du 5 janvier 1988 définit les possibilités d'intervention économique des collectivités et la coopération intercommunale, définit la mise en place du RMI, instaure les SIVOM, syndicats intercommunaux à la carte
  • la loi de 1990 clarifie le financement des activités politiques
  • la loi du 3 février 1992 définit les conditions d'exercice des mandats locaux et le droit à la formation des élus
  • la loi d'orientation du 6 février 1992 porte sur l'Administration Territoriale de la République (ATR). La loi ATR (Administration territoriale) de 1992 crée deux formes nouvelles d'intercommunalité : les communautés de communes, communautés de ville par un décret relatif à la charte de déconcentration.
  • la loi de 1993 est relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie politique et économique
  • la loi du 4 février 1995 est la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (loi dite Pasqua)
  • la loi organique du 12 avril 1996 organise le droit de l'outre mer
  • la loi du 7 mars 1998 est relative au fonctionnement des conseils régionaux (premières élections en 1986)
  • la loi organique du 25 mai 1998 est relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne du droit de vote.
  • la loi du 25 juin 1999 est relative à loi dite Voynet d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et à la loi dite Chevènement qui définit le rôle du pays et l'intercommunalité
  • la loi du 5 avril 2000 est relative au cumul des mandats
  • la loi du 13 décembre 2000 est relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains (SRU)
  • les lois du 6 juin 2000 et 11 avril 2003 est relative au principe d'égal accès et de parité des hommes et des femmes sur les listes de candidats aux élections et à l'aide publique aux partis politiques
  • la loi 2001 concerne la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et la loi de démocratie participative (la région devient le chef de file pour les aides économiques)
  • la loi du 27 février 2002 est relative à la démocratie de proximité

Fin de l'Acte 1 de la décentralisation.

Acte 2 : 2003 à nos jours

17 mars 2003 : projet de loi constitutionnel relatif à l'organisation décentralisée de la République.
Cet acte 2 de la décentralisation est passé par une révision constitutionnelle de grande ampleur.

  • révision constitutionnelle : loi du 28 mars 2003 qui est suivie de plusieurs lois organiques
  • loi du 1er août 2003 : expérimentation par les collectivités territoriales
  • loi du 2 juillet 2004 : autonomie financière des collectivités
  • la loi du 13 août 2004 est relative aux libertés et responsabilités locales qui confère aux collectivités de nouvelles attributions : développement économique, tourisme, formation professionnelle, diverses infrastructures (routes, aérodromes, ports, logement social, enseignement, patrimoine).Cette loi comporte aussi un mouvement de transfert de personnels de l'État vers les collectivités, notamment les agents Techniciens et Ouvriers de Service (TOS) employés dans les collèges et les lycées et les agents techniques de l'équipement. Ces dernières réformes ont défini une nouvelle organisation territoriale basée sur deux axes : la contractualisation et la territorialisation.
    Nouvelles compétences transférées au Département :
  • environnement : gestion du fonds national des adductions d'eau, révision des plans départementaux d'élimination des déchets
  • logement : équipements de proximité
  • éducation : assistantes sociales scolaires et médecins, carte des secteurs des collèges (cohérence transports scolaires), personnel TOS des collèges (médecine scolaire, carte scolaire et carte des formations)
  • certaines routes nationales
  • culture : contractualisation avec les régions dans des expérimentations
  • loi 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives(modifiée par la loi du 26 mars 2008)
  • loi 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales

À l'heure des réflexions sur la réforme territoriale la région du Nord-Pas de Calais avec plus de 4 millions d'habitants compte deux départements, 1 546 communes dont 894 pour le Pas-de-Calais (département français qui compte le plus grand nombre de communes), trois communauté urbaines, 92 intercommunalités, 470 syndicats intercommunaux, l'ensemble étant administré par 120 élus et 20 000 fonctionnaires territoriaux.
Avec la deuxième étape de la décentralisation le département du Pas-de-Calais s'est organisé en sept territoires de proximité.
De tout temps depuis la révolution française, le Département s'est inscrit comme une structure de proximité au service du citoyen. Les réformes actuelles tendent à réduire et mutualiser les échelons territoriaux mais le département s'inscrit toujours dans une continuité d'existence au profit de la population de son territoire.
La France compte 100 départements dont quatre outre-mer. Hormis ces derniers dans lesquels depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le principe d'assimilation fait l'objet de tempéraments importants, chacun est soumis au même statut et exerce les mêmes compétences.

Coopération intercommunale :

  • ordonnance du 5 janvier 1959 : constitution de Syndicats Intercommunaux à Vocation Multiple (SIVOM)
  • ordonnance du 5 janvier 1959 : instaure les districts
  • loi du 31 décembre 1966 : définit le régime des communautés urbaines (quatre communautés urbaines à l'époque)
  • loi du 16 juillet 1971, loi Marcellin : instaure la fusion de communes
  • loi du 12 juillet 1999, loi Chevènement sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale

Le saviez-vous ?

  • la loi des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790 créa les départements
  • la loi du 28 pluviôse an VIII institua un conseil général dans chaque département de France
  • la loi du 22 juin 1833 décida qu'il devait y avoir autant de conseillers généraux que de cantons, sans toutefois pouvoir excéder trente. Dans le Pas-de-Calais, plusieurs cantons furent alors réunis de manière à ce que le département fût divisé en 30 circonscriptions électorales.
  • le 3 juillet 1848, il fut décrété qu'il devait y avoir un conseiller général par canton, sans en limiter le nombre